Exchange of Ideas
本文作者:丁继华
北京新世纪跨国公司研究所副所长
2021年11月1日,国务院国资委发布了《关于进一步深化法治央企的意见》(以下简称意见)的通知。该文件不仅对中央企业法治建设提出了要求,同时还对中央企业深入推进合规管理体系建设提出了明确的目标,即到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。这对促进中央企业在十四期间建立健全有效的合规管理体系,提升中央企业竞争软实力具有重要意义。本文将国务院国资委推进中央企业合规管理体系建设发展进行回顾,对十四五时期中央企业深入推进合规管理体系建设的做法进行分析并提出几点建议。
一、推进中央企业合规管理体系建设发展
开展合规管理体系建设是中央企业强化法治建设的重要组成部分。国务院国资委在2014年中央企业法治工作会议上首次提出强化合规管理,在2015年全面推进法治央企建设安排部署年与2016年全面打造法治央企的起步开局年中,国务院国资委就在积极布局推进中央企业合规管理体系建设。从国务院国资委推进中央企业合规管理体系建设的发展来看,大致经历探索试点[2]、全面推广、深入推进三个阶段。
一是探索试点阶段(2014--2017年)。2014年,国务院国资委领导就指出,中央企业带头遵守法律、公平参与竞争,带动了其他国有企业和其他所有制企业依法合规经营。[3]在2014年,国务院国资委正式提出中央企业加强合规管理,国务院国资委发布的《关于推动落实中央企业法制工作新五年规划有关事项的通知》提出:在未来五年,各中央企业应“大力加强企业合规管理体系建设”;指出“合规管理是深化企业法制工作的新要求,也是提升依法治企能力的新抓手,要尽快建立合规管理制度体系,编写统一的诚信合规手册,制定统一的合规管理规范,明确合规管理的内容、体制、机构、职责等。”
在2015年,国务院国资委发布了《关于全面推进法治央企建设的意见》[4]对中央企业提升合规管理能力提出了具体要求。该意见要求:“加快提升合规管理能力,建立由总法律顾问领导,法律事务机构作为牵头部门,相关部门共同参与、齐抓共管的合规管理工作体系,研究制定统一有效、全面覆盖、内容明确的合规制度准则,加强合规教育培训,努力形成全员合规的良性机制。探索建立法律、合规、风险、内控一体化管理平台。”
2016年4月,国务院国资委印发了《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》[5],确定中国石油、中国移动、中国中铁、招商局集团和东方电气5家中央企业为试点企业,探索开展合规管理体系建设。与此同时,在2016年,国务院国资委组织了一批中央企业的总法律顾问、法律事务机构的负责人到美国进行了20多天的培训学习,考察了美国跨国企业的合规管理情况。在总结试点企业的经验与借鉴国外跨国公司合规管理的经验基础上,2017年国资委相关部门就开始制定中央企业合规管理指引工作,指导中央企业开展合规管理体系建设。
二是全面推广阶段(2018--2021年)。经过长期充分的研究论证,在2018年的中兴通讯合规事件之后,国务院国资委在2018年11月正式发布了《中央企业合规管理指引(试行)》文件。《中央企业合规管理指引(试行)》的发布,成为推动中央企业合规管理及至中国企业合规管理里程碑式事件,促进中央企业全面启动了合规管理体系建设,极大地促进了其他行政、司法机关参与推进企业合规治理。在2021年5月23举办的“法治央企建设媒体通气会”上,国资委副主任翁杰明表示,中央企业已全部成立合规委员会。[6]为指导中央企业在重点领域强化合规管理,国务院国资委组织编印数个中央企业合规管理指南,指导企业防范重点领域的合规风险。
三是深入推进阶段(2022年--)。根据《意见》的要求,“十四五”时期要着力健全合规管理体系。中央企业要持续完善合规管理工作机制,要健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动的合规管理体系。从组织纵深上,要推动合规要求向各级子企业延伸,加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度,到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。从前期的合规管理基本系架构建设到合规管理体系在中央企业中全面覆盖与有效运行转变。探索构建法律、合规、内控、风险管理协同运作机制,加强统筹协调,提高管理效能。
二、推动中央企业合规管理体系建设的意义
国务院国资委在推动中央企业合规管理体系建设时,不仅对中央企业强化合规管理起到促进作用,还对地方国有企业与政府部门参与合规治理带来了积极作用。
一是加快了中央企业开展合规管理体系建设的进程。国务院国资委对中央企业履行出资人的职责,通过发布《中央企业合规管理指引(试行)》等强化中央企业合规管理文件,对中央企业强化合规管理有直接和重要影响。相关合规政策文件发布后,从根本上改变了由部分中央企业自主开展合规管理体系建设的状态,使得全体中央企业按照出资人的要求全面行动开展合规管理体系建设。此外,国务院国资委通过法治考核、责任约谈等机制对促进中央企业开展合规管理体系建设起到了鞭策作用。比如,在2021年3月,由国务院国资委发布的《国资监管责任约谈工作规则》文件,中央企业在合规管理、内部控制、风险管控等21个方面存在突出问题时,国资委依法依规对企业有关人员进行告诫谈话,提出监管意见建议、责令整改追责的监管措施。合规管理体系建设是法治建设的重要内容,履行推进法治建设第一责任⼈职责的是中央企业主要负责⼈。这样对推进企业合规管理体系建设的责任就落实在中央企业主要负责人身上,从这个角度来看,中央企业在合规管理体系建设存在问题时,主要负责人要承担责任。这对推进中央企业合规管理体系建设提供了强大的领导力。
二是促进地方国有企业加快合规管理体系建设。在2018年《中央企业合规管理指引(试行)》发布之后,多个地方国资委转发了该要求,要求所管辖的地方国有企业开展合规管理体系建设。当前,已有数十个地方国资监管机构发布了本地的合规管理指引,有地方从省级到市级国资主管机构都要求当地国有企业建立合规管理体系。在各地方国资委推进所管企业开展合规管理体系建设中,北京市国资委的经验与做法值得充分肯定。在《中央企业合规管理指引(试行)》之前,于2018年初,北京市国资委就率先选择了五家市管企业开展合规管理体系建设试点工作,同时聘请国内知名合规专家作为合规管理体系建设课题研究的顾问,组建研究团队对中外跨国企业合规管理体系建设进行了调研,去美国学习了国际跨国公司合规管理经验,撰写《市管企业合规管理体系建设研究报告》,指导试点企业开展合规管理体系建设。在2020年,北京市国资委还聘请第三方机构对相关试点企业合规管理体系建设进行评审,并提出改进建议。通过此项工作,北京市国资委在推进试点企业合规管理体系建设工作时变得更加扎实,使得合规管理体系建设项目经历一个完整周期。即从带领试点企业对跨国企业及开展合规管理体系建设试点工作的中央企业开展合规管理调研,组织各试点企业参与合规管理体系建设专题研究,指导企业制定合规管理体系建设工作方案,要求企业提交合规管理体系建设总结报告,到对企业合规管理体系建设情况进行评审。北京市国资委对试点企业开展合规管理体系评审是一项创新工作,使得北京市国资委能及时对开展试点工作的企业合规管理体系进行评审,抓住这个关键的环节,以评审促建设方式,促进了试点企业进一步完善合规管理体系。
三是为其他部门推进合规治理提供央企经验。作为中央企业主管单位,国务院国资委不仅发布推进中央企业合规管理体系建设的指引性文件,还积极参与到了司法机关及其他部门推进企业合规政策文件的制定。比如,在2012年,参与由商务部联合国资委等七部门发布的《中国境外企业文化建设若干意见》[7],该意见明确要求境外企业“确保国际化经营合法、合规。”这也是首个由多个部门联合发布涉及强化企业合规经营的文件。在2018年,参与由国家发展与改革委联合国资委等七部门发布《企业境外经营合规管理指引》[8],积极推进央企境外合规经营。在2019年,参与商务部联合国资委等十九部门发布的《关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》[9],推动对外承包工程类中央企业加强合规管理。在2021年,参与由最高检联合国资委等九部门发布关于印发《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》[10]的通知。这些强化企业合规治理文件的制定工作,有了国务院国资委的参与,一方面为其他牵头推进企业合规治理的部门提供了国资合规监管的经验,另一方面通过多部门的协同形成合规监管合力,实现对企业合规特别是中央企业合规的全面促进作用。
三、《意见》对深入推进中央企业合规管理体系建设提供重要指导
在十四五期间,《意见》明确对深入推进合规管理体系建设提出目标和具体要求。
首先,为中央企业深入推进合规管理体系建设指明方向。从《意见》的内容来看,第一部分是总体要求,包括了指导思想、基本原则和总体目标。其中,指导思想是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在中央企业中建立健全具有中国特色、符合国企实际的合规管理体系。把握两类指导文件,《法治中国建设规划(2020-2025年)》与《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》为中央企业开展合规管理体系建设提供理论指导,国企改革三年行动和中央企业“十四五”发展规划为企业开展合规管理体系建设提供实践指导。合规管理体系建设要满足“三化”的方向 ,即适应中央企业市场化、法治化、国际化的需要。服务于法治央企的四个目标定位,即治理完善、经营合规、管理规范、守法诚信。第二部分着力健全法治工作的五大体系,应对第三部分全面提升依法治企五个能力,五大体系为健全领导责任体系、依法治理体系、规章制度体系、合规管理体系、健全工作组织体系,五个能力是引领支撑能力、风险管控能力、涉外保障能力、主动维权能力、数字管理能力。第四部分是落实好四项保障措施,加强组织领导、持续深化对标、学习交流活动、培育法治合规文化。
其次,推进中央企业合规管理体系建设目标明确和意义重大。《意见》明确了中央企业在十四五期间合规管理体系建设目标,即推动合规要求向各级子企业延伸,加大基层单位特别是涉外机构合规管理力度,到2025年中央企业基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。这既是中央企业十四五期间合规管理体系建设的目标,也是国务院国资委推进中央企业合规管理体系建设十年发展的目标。从这个目标来看,无论是实现合规管理体系的全面覆盖还是有效运行,对中央企业来说都具有重要意义。从全面覆盖来看,当前,从国务院国资委履行出资人职责由国资委履行出资人职责的中央企业共有96家,这96家中央企业控制的企业实体在今年1-8月累计实现营业收入高达23万亿元。合规管理体系对中央企业基本实现全面覆盖,对巨大的资产规模与众多的市场主体进行合规管控。此外,保证合规管理体系有效运行,就能够大量减少企业不合规行为,从而为经济发展新阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局提供强大的战略支撑,从这个角度来看,意义重大。
三是有力指导中央企业做好开展合规管理体系建设长期规划。《意见》指出,十四五时期,中央企业法治建设要以服务国企改革三年行动和中央企业“十四五”发展规划为目标。法治工作要纳入中央企业“十四五”发展规划和年度计划统筹谋划、同步推进。对于中央企业来说,在制定未来五年法治建设实施方案时,要以《意见》为重要依据。事实上,今年是十四五开局之年,部分中央企业与国有企业正在谋划法治建设五年规划,在此《意见》的指导下,合规管理体系建设应以浓墨重彩写入法治建设五年规划中。中央企业在制定法治建设五年规划时,要结合十四五发展战略分析外部合规监管环境,要准确诊断自身在合规管理体系建设的现状与问题,同时借鉴世界一流企业合规管理体系建设的经验,提出符合中央企业特点合规合规管理体系深入推进方案。
四是就如何深入推进中央企业合规管理体系建设提出具体要求。《意见》第二部分第(七)条明确着力健全合规管理体系。首先,在工作机制方面,要健全企业主要负责人领导、总法律顾问牵头、法务管理机构归口、相关部门协同联动。其次,在体系运行方面,要发挥法务管理机构统筹协调、组织推动、督促落实作用,加强合规制度建设,开展合规审查与考核,保障体系有效运行。第三,在职能职责方面。要强化业务部门、经营单位和项目一线主体责任,通过设置兼职合规管理员、将合规要求嵌入岗位职责和业务流程、抓好重点领域合规管理等措施,有效防范、及时处置合规风险。第四,在效能提升方面,要构建“四位一体”的协同运作机制,实现法律、合规、内控、风险管理协同运作。第五,在目标结果方面,实现合规管理体系的全面覆盖和有效运行。
四、做好深入推进合规管理体系建设的几点建议
国务院国资委发布《意见》为中央企业深入推进合规管理体系建设提供了重要依据,各中央企业在围绕中央企业合规管理体系建设时,会存在诸多问题与难点。坚持问题导向,实践导向,对标导向,积极探索,有几点建议值得中央企业在深入推进合规管理体系建设新阶段参考。
首先,把握深入推进合规管理体系建设三重价值定位。企业合规管理体系有其独特的价值,随着合规管理体系建设的深入推进,要对合规管理体系所发挥的价值有所了解。根据不同阶段设置不同目标,配置不同资源,把握合规管理体系建设的重点。企业开展合规管理体系建设,其目的是通过体系与制度化的方式建立一套自我监督与管理体系,防止企业及其员工因违法违规行为,给企业带来刑事责任、民事责任、经济损失或声誉损失的风险。因此,防范合规风险,守护企业价值创造,是开展合规管理建设的一个最基本价值。当然,开展合规管理体系建设,也是强化合规治理,建立现代企业制度的重要手段,能够帮助企业建立起规范化的管理体系,提升精细化管理能力,促进企业管理转型升级,从而增强企业价值创造能力,这是合规管理体系建设的更高级价值体现。此外,开展合规管理体系建设,可以强化企业合规经营意识,培育诚信合规文化,守护企业核心价值观,提升信任与信誉和企业声誉,增强持续发展能力,为企业持续创造价值,这是合规管理体系建设最高价值之所在。
其次,深入推进合规管理体系建设要以一把手工程来抓。从实践经验来看,合规管理体系建设是一项长期性的系统工程,要做好合规管理体系建设,必须作为企业一把手工程。因此,中央企业在深入推进合规合规管理体系时,要落实《意见》中的健全中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责工作机制。在开展合规管理体系建设时,党委(党组)书记、董事长、总经理各司其职,对重点问题亲自研究、部署协调、推动解决。在推进到子企业时,要将第一责任人职责要求向子企业延伸,把推动合规管理工作作为纳入领导人员考核评价体系,把支持与参与合规管理工作作为后备干部晋升的重要考察内容。同时,中央企业在薪酬机制设计时,要把合规管理工作纳入主要负责人、高级管理人员等激励指标评价体系中。
第三,把推进合规管理体系建设作为世界一流管理提升行动的重点工作。中央企业对标世界一流管理提升行动是一把手工程,中央企业一把手们要把提升合规管理能力作为世界一流企业管理提升行动的核心内容。打造世界一流企业时,吸取中外跨国一流企业的合规教训与经验,全面提升应用规则与合规管理能力,这是提升竞争软实力的关键所在。在战略管理方面,要对合规监管环境与发展战略相结合,进行综合研判,把合规作为世界一流的基石,合规作为企业实施国际化战略的前提,战略引领,合规护航;在组织管理方面,要突出依法合规治理与治理合规,坚持核心价值观,增强合规领导力,在组织内部培育合规文化;在运营管理方面,加强业务合规性审查,重视业务过程合规,合规实现预期结果;在财务管理方面,重视财经合规,重视资金合规使用、资本合规运作,开展环境、社会、治理(ESG)投资,为企业创造稳健未来现金流;在科技管理方面,加强知识产权保护,建立以鼓励合规地开展创新的正向激励机制,重视合规开展国际创新合作与高级人才引进;在人力资源管理方面,在选、育、用、留及离中引入合规机制,增强人力竞争优势;在信息化管理方面,引进合规智慧管理,减少人治因素,增强数字资产安全;最后,强化合规管理是风险管理的应有之义,做强内控、防控风险、强化追责、提升合规能力。
第四,把违规追究体系建设与事前合规相结合。习近平总书记强调,要加快构建容错纠错机制,以坚持“三个区分开”为原则,鼓励干部积极作为,敢于担当。在2018年,国务院国资委发布《中央企业经营投资违规追责任办法(试行)》后,也在积极探索尽职合规免责激励机制。今年,国务院国资委印发《关于做好2021年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》,在强化对中央企业违规经营投资责任追究的同时,又要求中央企业做好本企业经营投资尽职合规免责事项清单制定工作,力争在2021年年底前研究制定免责事项清单。国资委将在2021年年底前研究制定中央企业经营投资尽职合规免责事项清单。中央企业在深入推进合规管理体系建设时,不仅要实现法律、合规、内控、风险管理协同运作,还应在合规管理体系设计时与中央企业违规经营投资问题线索查处工作相结合进行整体设计,与纪检监察、审计巡视等监督工作的协同联动,形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制,提高监督效能,这也是中央企业合规管理体系建设的突出特点。
第五,鼓励有条件的中央企业探索首席合规官制度建设。中央企业已建立总法律顾问制度,这对中央企业提升法务管理水平发挥了重要作用。当前,许多中央企业由总法律顾问兼任合规管理负责人,或者由分管某领域的副总裁担任合规管理负责人,但是都没有设立专职的首席合规官。在深入推进合规管理体系建设的进程中,有中央企业总法律顾问不是合规管理体系建设负责人情况的,或者面临强合规监管领域的企业,可以在探索在企业内部设置首席合规官制度,指定专职首席合规官,发挥关键“守门人”作用。应当注意到,从过去的跨国企业重大不合规案例来看,有的企业虽然设置了由公司总法律顾问来兼任首席合规官的制度,但这样的设置,没有解决总法律顾问与首席合规官的不同职能定位问题,容易导致潜在的利益冲突,也很难把道德与合规这样一个既严肃又专业的事项上升到一个专业的和作为企业的优先事项来对待。事实上,许多跨国公司在强化合规管理时,往往设置了独立的首席合规官或者首席道德与合规官,他们对公司合规经营情况进行专业化的管理。有条件的中央企业在建立首席合规官制度时,应在企业章程的统领下,围绕首席合规官的权威性与独立性来健全首席合规官制度。不仅要让首席合规合规官来领导企业推进合规管理体系建设,促进企业对不当行为进行体系化与制度化的自我监督,也对企业及各层级员工的不当行为进行预防、监督与应对。
第六,以推进中央企业诚信合规文化建设作为重要着力点。许多中央企业有着辉煌历史与令人敬仰的文化,这些文化能在诚信合规文化的护航下将发挥出巨大的感染力、凝聚力和创造力。在进入强合规监管时代时,中央企业在发挥自身优秀文化的同时,还要做到与时俱进,在深入推进中央企业合规管理体系建设,要把加强诚信合规文化培育作为着力点。在培育诚信合规文化的过程中,首先,对公司党组、董事会及经理层成员加强合规培训,让“关键少数”发挥合规表率作用。其次,各级领导层与员工之间进行清晰、一致、不断重复沟通公司的合规文化;第三,增强所有员工参与和对企业诚信合规价值观认同感;第四,建立一个基于充满活力与控制有力的合规管理体系。合规文化形成是个漫长的过程,中央企业推进合规文化建设时,要把诚信合规价值观念融入中央企业文化理念,使得“人人、时时、处处”合规的合规文化深入人心,同时要把具有中央企业特色的合规文化在产业生态圈与社会公众中进行推广与宣传,不断提升中央企业诚信合规经营的良好企业形象。
[1] 作者介绍:北京新世纪跨国公司研究所副所长、中国贸促会全国企业合规委员会专家委员会专家、华东政法大学司法学研究院博士后。
[2] 国务院国资委政策法规局负责人在2021年 6月3日参与最高检举行“依法督促涉案企业合规管理将严管厚爱落到实处”新闻发布会上,把国资委推动中央企业加强合规管理经历了由浅入深、由点到面、步步深化的过程,大体上可以分为三个阶段:学习探索阶段,试点积累阶段,全面推开阶段。(详见:国资委:加快建立健全具有中国特色、符合国企实际的合规管理体系,http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2877938/n2879597/n2879599/c18945351/content.html,2021年6月4日,最后访问时间:2021年11月2日。)本文把学习探索与试点积累阶段合并为一个阶段,《关于进一步深化法治央企的意见》发布正式进入第三阶段,从2021年底开启,为时间计算方便,这里以2020年算作新的深入推进阶段。
[3] 黄淑和:努力打造“法治央企”,经济日报,
http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2591426/n2591428/c3730688/content.html,2014年10月23日,最后访问时间:2021年11月2日。
[4] 关于印发《关于全面推进法治央企建设的意见》的通知,国资发法规[2015]166号,http://www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258267/content.html, 2016年1月13日,最后访问时间:2021年11月2日。
[5] 国务院国资委政策法规局,国资委系统法治工作简报第7期,http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2590860/n2590862/c7854997/content.html,2016年9月26日,最后访问时间:2021年11月2日。
[6] 新华社:中央企业已全部成立合规委员会,http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588139/c18544156/content.html,2021年5月14日,最后访问时间:2021年11月2日。
[8] 关于印发《企业境外经营合规管理指引》的通知,发改外资〔2018〕1916号,https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/zcfg/201812/t20181229_1047064.html?code=&state=123,2018年12月26日,最后访问时间:2021年11月2日。
[9] 关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见,商合发〔2019〕273号,http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201909/20190902900797.shtml,2019年9月20日,最后访问时间:2021年11月2日。
[10] 关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行),https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202106/t20210603_520224.shtml, 2021年6月03日,最后访问时间:2021年11月2日。
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